Stanowisko prawne
Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej
dotyczące uchwał rad gmin w sprawie ustalenia wysokości
ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP
Art. 38 pkt 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490) w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869) uchylił art. 28, który stanowił podstawę dla ustalenia prawa do ekwiwalentu dla członków OSP. Zawierał on m.in. delegację dla rad gmin do ustalenia w drodze uchwał wysokości tego ekwiwalentu. Z uwagi, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych, co do zasady, weszła w życie 1 stycznia 2022 r. uchylone przepisy obowiązywały do 31 grudnia 2021 r. i wypłata ekwiwalentu dla strażaków OSP za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczym, które miały miejsce w zeszłym roku dokonywana jest według zasad, które były określone w ustawie o ochronie przeciwpożarowej.
W przypadku działań podejmowanych od 1 stycznia 2022 r. wypłata ekwiwalentu następować musi według zasad określonych w art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Szeroka informacja, z punktu widzenia prawa strażaków OSP do tego świadczenia jest zamieszczona na stronie internetowej ZOSP RP pod poniżej podanym adresem:
Przedmiotowe stanowisko odnosi się jedynie do obowiązku przyjęcia przez właściwą radę gminy uchwały w sprawie wysokości tego ekwiwalentu. Tak długo, jak nie zostanie podjęta odpowiednia uchwała przez radę gminy, która ma na to czas do 30 czerwca 2022 r. (art. 48 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), nie będzie możliwe wypłacenie strażakom OSP ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, które miały miejsce od 1 stycznia 2022 r.
Najtrudniejszym pytaniem jest, czy uchwały rad gmin w tym zakresie mogą mieć moc wsteczną, to jest ustalać wysokość ekwiwalentu od 1 stycznia 2022 r.?
Pytanie to jest o tyle istotne, ponieważ uchwała rady gminy w sprawie ekwiwalentu dla strażaków OSP jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co do zasady akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. z dnia 19 lipca 2019 r. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Wyjątkowo termin wejścia w życie może być krótszy.
Przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Obowiązek zachowania odpowiedniego vacatio legis, czyli „spoczynku prawa”, ma bowiem umożliwić zarówno zapoznanie się z nowo wprowadzonymi regulacjami prawnymi, jak również przedsięwzięcie określonych czynności na wypadek wprowadzenia zmian bardziej rygorystycznych w stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów, np. dodatkowych obowiązków, od których zależy załatwienie sprawy zgodnie z interesem strony lub podwyższenie stawki opłaty publicznoprawnej.
W tym kontekście niedopuszczalne jest również nakładanie obowiązków z mocą wsteczną na adresatów aktu prawa miejscowego. Ma to znaczenie również w przypadku nakładania obowiązków na podmiot ubiegający się o uzyskanie dotacji, zwłaszcza w przypadku uzależnienia jej przyznania od spełnienia tychże.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. (II FSK 155/13) zajął stanowisko, iż wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – w klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego, a każdy przypadek retroaktywnie działającej normy prawnej musi być oceniony autonomicznie pod kątem spełnienia fundamentalnych warunków dopuszczalności retroaktywności prawa, tj. retroaktywna norma prawna: (1) została uchwalona w akcie normatywnym rangi ustawowej lub znajdującego umocowanie w normie rangi ustawowej, (2) jest ona wyrażona explicite, a więc nie została wyprowadzona w drodze domniemania lub analogii, (3) nie narusza ona zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, w szczególności na narusza sfery wolności i uprawnień podmiotów prawa, (4) w sytuacjach wyjątkowych, jeśli tak czyni, to retroaktywność normy prawnej jest uzasadniona ważnym interesem publicznym, którego nie można wyważyć z interesem jednostki i nie można ochronić w inny sposób niż poprzez prawo działające z mocą wsteczną.
Wyrok ten jest powszechnie akceptowany przez judykaturę. Z uwagi na charakter niniejszej informacji zagadnienie to nie zostaje szerzej omówione.
Zdaniem władz Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej uchwałom rad gmin w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP może być nadana moc wsteczna, tak by obowiązywały one od 1 stycznia 2022 r.
Należy pamiętać jednak, że kwestia nadania retroaktywności uchwałom będzie przedmiotem kontroli; między innymi wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych.
Niestety przedstawiony w stanowisku problem, nie jedynym związanym z ustawą o ochotniczych strażach pożarnych (podobny problem związany jest np. z treścią art. 7 ust. 1). Jest to skutkiem złego przygotowania projektu ustawy przez jego autorów, pośpiechu i ignorowania przez projektodawcę i większość sejmową, rozsądnych propozycji dotyczących odpowiednich modyfikacji projektu ustawy. Odrzucona poprawka Senatu (zgłoszona z inicjatywy strony społecznej), co do wprowadzenia vacatio legis ustawy, rozwiązywałaby te problemy. Propozycja zakładała, że ustawa wchodziłaby w życie od 1 stycznia 2023 r., z wyjątkiem przepisów o świadczeniu ratowniczym (tzw. dodatku do emerytur), które wchodziłyby w życie od 1 stycznia 2022 r. Przy przyjęciu takiego rozwiązania byłby czas na przygotowanie projektów uchwał rad gmin i uchwalenie ich z odpowiednim wyprzedzeniem.
Na marginesie godzi się wskazać, że senackie rozwiązanie było protezą prawną próbującą ratować poprawność legislacyjną ustawy, gdyż prawidłowo należało w sposób odpowiedni skonstruować przepisy przejściowe.
Wskazać należy także, że w piśmie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 26 stycznia 2022 r. (BOL-II-0754/1/22), zamieszczonym obok niniejszej publikacji, dokonuje się, niestety nieudolnej, próby ratowania wadliwych zapisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
Podgląd prawny, na który powołuje się KG PSP, a który został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. (I OSK 1534/11) dotyczył odmiennej sytuacji niż mamy w przypadku ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W sprawie rozpoznawanej przez NSA zmianie w ustawie o gospodarce nieruchomościami uległa bowiem jedynie numeracja przepisu kompetencyjnego, natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 98 ust. 4 ustawy nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Zdaniem NSA należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich. Norma prawna nie została uchylona ani nie uległa zmianie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 686/10, a także wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie I OSK 692/08; z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie I OSK 1069/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie I OSK 946/09).
W przypadku ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uchylenie odnosiło się do normy prawnej. Nowa norma pojawiła się w innym akcie prawnym. Posiada ona ponadto cały szereg odmienności w stosunku do poprzednio istniejącego stanu prawnego.
stanowisko opracowano
7 II 2022 r.
Stanowisko Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w tej sprawie można przeczytać w dokumencie: