INFORMACJA w sprawie finansowania działalności OSP według stanu z grudnia 2019 r.

Art. 29 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 z póź. zm.) wprowadza generalną zasadę, iż koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są z:

1) budżetu państwa,

2) budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

3) dochodów instytucji ubezpieczeniowych, ubezpieczających osoby prawne i fizyczne,

4) środków własnych podmiotów, o których mowa w art. 17, które uzyskały zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych na utworzenie jednostki ochrony przeciwpożarowej.

Przy tym przepis ten nie wskazuje na ograniczenia w zakresie finansowania jednostek ochrony przeciwpożarowej, byleby pokrywane koszty związane były z funkcjonowaniem jednostki ochrony przeciwpożarowej. Kolejne przepisy rozdziału 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - „Świadczenia finansowe i rzeczowe” mają charakter doprecyzowujący ogólną zasadę określoną w art. 29.

Z punktu widzenia ochotniczych straży pożarnych (dalej określanych jako OSP) najistotniejsze jest finansowanie ich działalności przez jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ podmioty te w największym zakresie brać będą udział w finansowaniu działalności OSP. W szczególności dotyczy to Gminy, na terenie której dana OSP ma swoją siedzibę.

Zapisy art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowiące, iż koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP, bezpłatnego umundurowania członków OSP, ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej ( przy czym ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne), koszty okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 28 ust. 6 ponosi gmina. Ponoszenie powyższych kosztów powinno być realizowane bezpośrednio, a nie w formie dotacji. Potwierdza to teza uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. 121/K/2007 stanowiąca, iż koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, zatem wydatki te powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji. Identyczne stanowisko w tej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt ISA/OI 396/18.

Zapisy zawarte w przepisie przytoczonym powyżej są przykładowe i nie wyczerpują całego zakresu finansowania OSP, ponieważ muszą być powiązane z brzmieniem art. 29 ustawy. Ponadto wskazują na bezwzględne obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie finansowania OSP. Zostały zaś enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę niektóre z nich by zwrócić uwagę na ich ważkość, a ponadto odróżnić od części kosztów, które w przypadku OSP ponosi budżet państwa - udział w kosztach utrzymania OSP będących w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, koszty szkoleń prowadzonych dla członków OSP przez Państwową Straż Pożarną (art. 34 i art. 35 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Ustawodawca intencjonalnie ponad „wyposażenie, utrzymanie, wyszkolenie” zawarł w przepisie również nieostre pojęcie „gotowości bojowej” które nie ma sztywno ustalonych granic, a jedynie wytycza pewien kierunek, który powinna obrać osoba interpretująca art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Sam prawodawca nie określił katalogu zamkniętego spraw/rzeczy, które mieszczą się w analizowanym zwrocie. Uczynił to ze względu na niemożność określenia w ustawie wszelkich spraw/rzeczy, które są niezbędne i konieczne by OSP mogła prawidłowo funkcjonować i prowadzić działania, które stanowią istotę jej bytu.

Wydatkując środki z budżetu gminy, na sprawę/rzecz, która nie mieści się w definicji „wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia” należy zadać sobie pytanie czy jest ona niezbędna dla dalszego funkcjonowania OSP? Czy bez danego wydatku OSP będzie mogła dalej funkcjonować, czy brak finansowania zablokuje lub znacznie utrudni działanie OSP, a tym samym przekreśli możliwość spełniania celu dla jakiego została powołana.

Przy udzielaniu odpowiedzi na powyższe pytania należy pamiętać o celu istnienia OSP oraz jej charakterze. OSP zgodnie z art. 15 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest jedną z jednostek ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej ochotnicza straż pożarna jest jednostką umundurowaną, wyposażoną w specjalistyczny sprzęt. Do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności:

1) walka z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami;

2) organizowanie przedsięwzięć służących krzewieniu sportu i kultury fizycznej pozwalających na rozwinięcie sprawności wykorzystywanej w działaniach ratowniczych;

3) organizowanie przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

4) upowszechnianie i wspieranie form współdziałania między lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

5) propagowanie zasad udzielania pierwszej pomocy poszkodowanym w wyniku pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Jeżeli zagłębić się w analizę zwrotu „gotowość bojowa” należy w pierwszej kolejności odnieść się do racjonalności ustawodawcy. Wydatki związane z gotowością bojową nie mieszczą się w ramach „wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia”, jednakże pozwalają na sprawne działanie OSP oraz wypełnianie celów dla jakich została powołana. Każdy taki przypadek należy rozpatrzeć indywidualnie, skoro ustawodawca pozostawił pewną swobodę w finansowaniu OSP poprzez umieszczenie w przepisie sformułowania „gotowość bojowa” to nie należy jej ograniczać zamkniętym katalogiem.

Można jedynie przytoczyć przykład wydatku, który jest kwalifikowany jako poniesiony na rzecz zapewnienia gotowości bojowej OSP. Pojazd pożarniczy jest niezbędny dla sprawnego funkcjonowania OSP? Bez pojazdu OSP nie jest w stanie wypełniać właściwie zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Przepisy szczególne stawiają specjalne wymagania dla pojazdu pożarniczego bez spełnienia, których nie mógłby on być wykorzystany w akcji. Przykładem takim jest art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2019 r. poz. 2214), który stanowi, że ubezpieczeniem obowiązkowym jest ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów. Bez wymaganego ubezpieczenia nie jest możliwe wykorzystanie pojazdu pożarniczego zgodnie z jego przeznaczeniem. Cykliczne przeglądy pojazdu oraz jego naprawy są niezbędne dla zapewnienia jego ciągłej i nieprzerwanej sprawności pojazdu co zapewnia gotowość bojową OSP.

Z pewnością w ramach „gotowości bojowej” mieszczą się sprawy/rzeczy, które są niezbędny dla sprawnego i prawidłowego funkcjonowania OSP, które pozwalają spełniać jej cele, jednocześnie będące powiązane z jej standardowym funkcjonowaniem i mieszczące się w granicach działalności dla jakich istnieje OSP.

Obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej wynikają także z treści art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z póź. zm.), które zaliczone zostały do zadań użyteczności publicznej gminy (art. 9 ust. 4 ustawy).

Z powyższymi przepisami powiązane są normy dotyczące sposobów finansowania przedsięwzięć ze środków publicznych. Zastosowanie tu mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), a to z uwagi na treść jej art. 219 ust. 2, art. 218 i art. 221.

Ważnym zapisem, odnoszącym się do sytuacji OSP, jest możliwości finansowania ich działalności w zakresie wykraczającym poza unormowanie zawarte w art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Art. 32 ust. 3b stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Sam tytuł ustawy o ochronie przeciwpożarowej przesądza, na jakie zadania ochotnicza straż pożarna może otrzymać dotacje na podstawie jej przepisów (clara non sunt interpretanda). Przeznaczeniem dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest finansowanie poszczególnych składników kosztów z ust. 2 i 3 art. 32 tej ustawy (patrz: uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. 98/K/2009, uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. 88/K/2009).

Przytoczony przepis dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, a więc szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Zapis ten upraszcza procedury udzielania na rzecz jednostek ochotniczych straży pożarnych dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie, w jakim nie obejmuje tych jednostek finansowanie objęte zapisami art. 32 ust. 2 - 3. Koreluje on z przepisami ustawy o finansach publicznych, a w szczególności z zapisem art. 219 ust. 2, który przewiduje, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowym zakładom budżetowym, o ile tak stanowią odrębne przepisy (w przypadku OSP tym przepisem jest powyżej powołany art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Tryb udzielania dotacji w oparciu o normę art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest prostszy niż w przypadku dotacji podmiotowej udzielanej na podstawie art. 218 ustawy o finansach publicznych. Kwoty i zakres dotacji musi jedynie określić uchwała budżetowa danej jednostki samorządu terytorialnego.

Warto zwrócić uwagę na tezę zawartą w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r. 21/l 482/2012, która stanowi, że przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowiący, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji, stanowi podstawę do udzielania dotacji dla ochotniczej straży pożarnej przez zaplanowanie przez radę gminy wydatku w budżecie gminy.

Przepis ten nie wyłącza jednocześnie możliwości uzyskiwania dotacji z jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 218 ustawy o finansach publicznych.

W konkluzji do powyższych rozważań należy stwierdzić, że zadania przewidziane w art. 29 i art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej Gmina (na terenie której ma siedzibę dana OSP) finansuje OSP bezpośrednio w oparciu o przepisy tejże ustawy, zaś cele wykraczające poza koszty funkcjonowania OSP określone w ustawie o ochronie przeciwpożarowej mogą być finansowane przez Gminę w trybie art. 219 ust. 2, bądź art. 218 ustawy o finansach publicznych, oczywiście z zachowaniem wszelkich przewidzianych prawem warunków.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt ISA/OI 396/18, przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej wyraża podstawę prawną do udzielenia w nim przewidzianej dotacji celowej dla ochotniczej straży pożarnej. Natomiast jego stosowanie jest związane ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które mają charakter proceduralny i ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zawierającą tytuł prawny do udzielania dotacji celowej i określającą jej przeznaczenie.

Jednostki samorządu terytorialnego (szczebla powiatowego i wojewódzkiego oraz gminnego, z wyłączeniem gminy, na której terenie działa dana OSP - jej dotyczyło zdanie poprzednie) mogą finansować działalność OSP w trybie art. 32 ust. 3 b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, albo w trybie art. 219 ust. 2, bądź art. 218 ustawy o finansach publicznych.

Tak więc, np. współfinansowanie kosztów nabycia przez OSP samochodu pożarniczego, który nie jest własnością Gminy, ponosi Gmina w ramach uregulowań ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ są to koszty związane z wyposażeniem jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Te same wydatki na rzecz OSP mogą być finansowane (współfinansowane) przez inne jednostki samorządu terytorialnego, ale jedynie w oparciu o inne podstawy prawne.

Również koszty o charakterze inwestycyjnym dotyczące rozbudowy strażnicy OSP będącej jej własnością oraz koszty jej utrzymania w zakresie związanym z utrzymaniem gotowości bojowej OSP, mogą być finansowane (współfinansowane) przez Gminę w ramach art. 32. ust. 2. Podjęta uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2013 r., WA 4120-4/2013/w/ stanowi, że modernizacja budynku, w którym stacjonuje ochotnicza straż pożarna i w którym przeważającą część powierzchni ogólnej zajmuje pomieszczenie stanowiące socjalne i organizacyjne zaplecze jednostki ochotniczej straży pożarnej, nawet jeśli służy miejscowej społeczności jako świetlica wiejska, może być finansowana przez gminę, albowiem mieści się w pojęciu kosztów utrzymania ochotniczej straży pożarnej w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Warto przytoczyć część uzasadnienia powyższej uchwały: „Należy wskazać, że zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Izby, nie ma przeszkód natury prawnej by gmina mogła ponosić koszty remontu, czy rozbudowy budynków stanowiących własność jednostek ochotniczej straży pożarnej. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 1, zgodnie z którym koszty szkolenia członków ochotniczej straży pożarnej prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna. Na przywołane koszty mogą składać się zarówno wydatki bieżące, jak również majątkowe, ponoszone na finansowanie zadań inwestycyjnych celem utrzymania oraz zapewnienie gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej. Przepisy obowiązującego prawa nie nakazują gminom inwestowania wyłącznie na własnych nieruchomościach, ani nie sprzeciwiają się inwestowaniu przez gminy na nieruchomościach stanowiących własność innych podmiotów. Z punktu widzenia legalności wydatku z budżetu gminy nie ma znaczenia, czy gmina dokonuje inwestycji na własnej, czy na cudzej nieruchomości. Treść art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej prowadzi w ocenie Izby do wniosku, że w ramach kosztów utrzymania legalne będą wydatki związane również z remontem, rozbudową, a także budową budynku strażnicy należącej do danej jednostki ochotniczej straży pożarnej. Powyższe oznacza, że wyznacznikiem dokonania wydatku z budżetu gminy pozostaje okoliczność, czy dany wydatek pozostaje w związku z utrzymaniem gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej, przy czym ustawodawca nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, które zapewniają, gotowość bojową, ani też nie wymaga bezpośredniego związku pomiędzy tymi czynnościami i gotowością bojową. Jednocześnie należy stwierdzić, że dopuszczalność poniesienia wydatku jest niewystarczająca do oceny, czy wydatek winien być poniesiony. Z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika m.in., że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dlatego gmina, podejmując decyzję w przedmiocie dofinansowania modernizacji strażnicy, powinna przeanalizować zagadnienie pod kątem celowości wydatku dla potrzeb zapewnienia gotowości bojowej OSP. Wskazana analiza powinna poprzedzać podjęcie przez gminę decyzji w przedmiocie realizacji zarówno wydatku bieżącego, jak i wydatku o charakterze inwestycyjnym. Jeżeli rozbudowa jest konieczna np. dla uzyskania dodatkowych garaży dla samochodów bądź sprzętu to pozytywna odpowiedź o możliwości sfinansowania wydatku przez gminę jest oczywista, w przeciwnym razie należy uznać, że ponoszone wydatki nie mają bezpośredniego związku z utrzymaniem OSP jako jednostki bojowej i jako takie nie mogą być poniesione.”

Można więc stwierdzić, że jeżeli dana inwestycja/modernizacja strażnicy będzie mieściła się w ponoszeniu kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP to podstawą prawną finansowania będzie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jeżeli natomiast inwestycja/modernizacja nie będzie się mieściła w ramach art. 32 ust. 2 (ewentualnie ust. 3b) to koszty te mogą być finansowane (współfinansowane) przez Gminę (a także inne jednostki samorządu terytorialnego), ale już tylko w ramach uregulowań ustawy o finansach publicznych.

Podkreślić należy, iż gmina posiada prawny obowiązek finansowania działalności OSP w ramach art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ponad powyższy przepis należy wskazać dodatkową podstawę prawną dla finansowania działalności OSP. W przeciwieństwie do art. 32 ust. 2-3 finansowanie OSP w oparciu o art. 33a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest dobrowolne i nie tworzy obowiązku prawnego.

Zgodnie z art. 33a ustawy o ochronie przeciwpożarowej koszty realizacji zadań, o których mowa w art. 19 ust. 1a pkt 2-5, mogą być pokrywane z:

1) budżetu państwa;

2) budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

3) środków przekazywanych przez jednostki organizacyjne, w szczególności stowarzyszenia, fundacje i instytucje ubezpieczeniowe.

Wysokość środków finansowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest określana corocznie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Minister właściwy do spraw wewnętrznych dokonuje rozdziału środków finansowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, na podstawie wniosków złożonych przez ochotnicze straże pożarne za pośrednictwem komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego ze względu na teren działania tej straży.

We wniosku wskazuje się cel realizowanego zadania zgodny z art. 19 ust. 1a pkt 2-5. Do wniosku dołącza się opinię komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej właściwego ze względu na teren działania tej straży.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji.

Zdania które mogą być finansowane w oparciu o art. 33a to:

  1. organizowanie przedsięwzięć służących krzewieniu sportu i kultury fizycznej pozwalających na rozwinięcie sprawności wykorzystywanej w działaniach ratowniczych;
  2. organizowanie przedsięwzięć oświatowo-kulturalnych propagujących wiedzę i umiejętności w zakresie ochrony przeciwpożarowej;
  3. upowszechnianie i wspieranie form współdziałania między lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi w zakresie ochrony przeciwpożarowej;
  4. propagowanie zasad udzielania pierwszej pomocy poszkodowanym w wyniku pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Podsumowując, środki przekazywane przez gminę na rzecz OSP stanowią podstawowe źródło jej finansowania. Jednakże fundusze przyznawane przez gminy nie wykluczają otrzymywania finansowania z innych źródeł.

 

informację przygotował
adw. Krzysztof M. Miazga
5 XII 2019  r.