Informacja w sprawie finansowania działalności OSP według stanu z listopada 2015 r.

Art. 29 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity z dnia 15 października 2009 r. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 z póź. zm.) wprowadza generalną zasadę, iż koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są z:

1) budżetu państwa,

2) budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

3) dochodów instytucji ubezpieczeniowych, ubezpieczających osoby prawne i fizyczne,

4) środków własnych podmiotów, o których mowa w art. 17, które uzyskały zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych na utworzenie jednostki ochrony przeciwpożarowej.

Przy tym przepis ten nie wskazuje na ograniczenia w zakresie finansowania jednostek ochrony przeciwpożarowej, byleby pokrywane koszty związane były z funkcjonowaniem jednostki ochrony przeciwpożarowej. Kolejne przepisy rozdziału 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - „Świadczenia finansowe i rzeczowe” mają charakter doprecyzowujący ogólną zasadę określoną w art. 29.

Z punktu widzenia ochotniczych straży pożarnych (dalej określanych jako OSP) najistotniejsze jest finansowanie ich działalności przez jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ podmioty te w największym zakresie brać będą udział w finansowaniu działalności OSP. W szczególności dotyczy to Gminy, na terenie której dana OSP ma swoją siedzibę.

Zapisy art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowiące, iż koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP, bezpłatnego umundurowania członków OSP, ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej ( przy czym ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne), koszty okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 28 ust. 6 ponosi gmina. Ponoszenie powyższych kosztów powinno być realizowane bezpośrednio, a nie w formie dotacji. Potwierdza to teza uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 14 sierpnia 2007 r. 121/K/2007 stanowiąca, iż koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, zatem wydatki te powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji.

Zapisy zawarte w przepisie przytoczonym powyżej są przykładowe i nie wyczerpują całego zakresu finansowania OSP, ponieważ muszą być powiązane z brzmieniem art. 29 ustawy. Ponadto wskazują na bezwzględne obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie finansowania OSP. Zostały zaś enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę niektóre z nich by zwrócić uwagę na ich ważkość, a ponadto odróżnić od części kosztów, które w przypadku OSP ponosi budżet państwa - udział w kosztach utrzymania OSP będących w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, koszty szkoleń prowadzonych dla członków OSP przez Państwową Straż Pożarną (art. 34 i art. 35 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Obowiązki jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej wynikają także z treści art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1 października 2015 r. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z póź. zm.), które zaliczone zostały do zadań użyteczności publicznej gminy (art. 9 ust. 4 ustawy).

Z powyższymi przepisami powiązane są normy dotyczące sposobów finansowania przedsięwzięć ze środków publicznych. Zastosowanie tu mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 5 sierpnia 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z póź. zm.), a to z uwagi na treść jej art. 219 ust. 2, art. 218 i art. 221.

Ważnym zapisem, odnoszącym się do sytuacji OSP, jest możliwości finansowania ich działalności w zakresie wykraczającym poza unormowanie zawarte w art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Art. 32 ust. 3b stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Sam tytuł ustawy o ochronie przeciwpożarowej przesądza, na jakie zadania ochotnicza straż pożarna może otrzymać dotacje na podstawie jej przepisów (clara non sunt interpretanda). Przeznaczeniem dotacji z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest finansowanie poszczególnych składników kosztów z ust. 2 i 3 art. 32 tej ustawy (patrz: uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. 98/K/2009, uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. 88/K/2009).

Przytoczony przepis dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, a więc szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Zapis ten upraszcza procedury udzielania na rzecz jednostek ochotniczych straży pożarnych dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie, w jakim nie obejmuje tych jednostek finansowanie objęte zapisami art. 32 ust. 2 - 3. Koreluje on z przepisami ustawy o finansach publicznych, a w szczególności z zapisem art. 219 ust. 2, który przewiduje, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowym zakładom budżetowym, o ile tak stanowią odrębne przepisy (w przypadku OSP tym przepisem jest powyżej powołany art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Tryb udzielania dotacji w oparciu o normę art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest prostszy niż w przypadku dotacji podmiotowej udzielanej na podstawie art. 218 ustawy o finansach publicznych. Kwoty i zakres dotacji musi jedynie określić uchwała budżetowa danej jednostki samorządu terytorialnego.

Warto zwrócić uwagę na tezę zawartą w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r. 21/l 482/2012, która stanowi, że przepis art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowiący, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji, stanowi podstawę do udzielania dotacji dla ochotniczej straży pożarnej przez zaplanowanie przez radę gminy wydatku w budżecie gminy.

Przepis ten nie wyłącza jednocześnie możliwości uzyskiwania dotacji z jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 218 ustawy o finansach publicznych.

W konkluzji do powyższych rozważań należy stwierdzić, że zadania przewidziane w art. 29 i art. 32 ust. 2-3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej Gmina (na terenie której ma siedzibę dana OSP) finansuje OSP bezpośrednio w oparciu o przepisy tejże ustawy, zaś cele wykraczające poza koszty funkcjonowania OSP określone w ustawie o ochronie przeciwpożarowej mogą być finansowane przez Gminę w trybie art. 219 ust. 2, bądź art. 218 ustawy o finansach publicznych, oczywiście z zachowaniem wszelkich przewidzianych prawem warunków.

Jednostki samorządu terytorialnego (szczebla powiatowego i wojewódzkiego oraz gminnego, z wyłączeniem gminy, na której terenie działa dana OSP - jej dotyczyło zdanie poprzednie) mogą finansować działalność OSP w trybie art. 323 ust. 3 b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, albo w trybie art. 219 ust. 2, bądź art. 218 ustawy o finansach publicznych.

Tak więc, np. współfinansowanie kosztów nabycia przez OSP samochodu pożarniczego, który nie jest własnością Gminy, ponosi Gmina w ramach uregulowań ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ są to koszty związane z wyposażeniem jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Te same wydatki na rzecz OSP mogą być finansowane (współfinansowane) przez inne jednostki samorządu terytorialnego, ale jedynie w oparciu o inne podstawy prawne.

Również koszty o charakterze inwestycyjnym dotyczące rozbudowy strażnicy OSP będącej jej własnością oraz koszty jej utrzymania w zakresie związanym z utrzymaniem gotowości bojowej OSP, mogą być finansowane (współfinansowane) przez Gminę w ramach art. 32. ust. 2. Podjęta uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2013 r., WA 4120-4/2013/w/ stanowi, że modernizacja budynku, w którym stacjonuje ochotnicza straż pożarna i w którym przeważającą część powierzchni ogólnej zajmuje pomieszczenie stanowiące socjalne i organizacyjne zaplecze jednostki ochotniczej straży pożarnej, nawet jeśli służy miejscowej społeczności jako świetlica wiejska, może być finansowana przez gminę, albowiem mieści się w pojęciu kosztów utrzymania ochotniczej straży pożarnej w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Warto przytoczyć część uzasadnienia powyższej uchwały: „Należy wskazać, że zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Izby, nie ma przeszkód natury prawnej by gmina mogła ponosić koszty remontu, czy rozbudowy budynków stanowiących własność jednostek ochotniczej straży pożarnej. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 1, zgodnie z którym koszty szkolenia członków ochotniczej straży pożarnej prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna. Na przywołane koszty mogą składać się zarówno wydatki bieżące, jak również majątkowe, ponoszone na finansowanie zadań inwestycyjnych celem utrzymania oraz zapewnienie gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej. Przepisy obowiązującego prawa nie nakazują gminom inwestowania wyłącznie na własnych nieruchomościach, ani nie sprzeciwiają się inwestowaniu przez gminy na nieruchomościach stanowiących własność innych podmiotów. Z punktu widzenia legalności wydatku z budżetu gminy nie ma znaczenia, czy gmina dokonuje inwestycji na własnej, czy na cudzej nieruchomości. Treść art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej prowadzi w ocenie Izby do wniosku, że w ramach kosztów utrzymania legalne będą wydatki związane również z remontem, rozbudową, a także budową budynku strażnicy należącej do danej jednostki ochotniczej straży pożarnej. Powyższe oznacza, że wyznacznikiem dokonania wydatku z budżetu gminy pozostaje okoliczność, czy dany wydatek pozostaje w związku z utrzymaniem gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej, przy czym ustawodawca nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, które zapewniają, gotowość bojową, ani też nie wymaga bezpośredniego związku pomiędzy tymi czynnościami i gotowością bojową. Jednocześnie należy stwierdzić, że dopuszczalność poniesienia wydatku jest niewystarczająca do oceny, czy wydatek winien być poniesiony. Z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika m.in., że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dlatego gmina, podejmując decyzję w przedmiocie dofinansowania modernizacji strażnicy, powinna przeanalizować zagadnienie pod kątem celowości wydatku dla potrzeb zapewnienia gotowości bojowej OSP. Wskazana analiza powinna poprzedzać podjęcie przez gminę decyzji w przedmiocie realizacji zarówno wydatku bieżącego, jak i wydatku o charakterze inwestycyjnym. Jeżeli rozbudowa jest konieczna np. dla uzyskania dodatkowych garaży dla samochodów bądź sprzętu to pozytywna odpowiedź o możliwości sfinansowania wydatku przez gminę jest oczywista, w przeciwnym razie należy uznać, że ponoszone wydatki nie mają bezpośredniego związku z utrzymaniem OSP jako jednostki bojowej i jako takie nie mogą być poniesione.”

Można więc stwierdzić, że jeżeli dana inwestycja/modernizacja strażnicy będzie mieściła się w ponoszeniu kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej OSP to podstawą prawną finansowania będzie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jeżeli natomiast inwestycja/modernizacja nie będzie się mieściła w ramach art. 32 ust. 2 (ewentualnie ust. 3b) to koszty te mogą być finansowane (współfinansowane) przez Gminę (a także inne jednostki samorządu terytorialnego), ale już tylko w ramach uregulowań ustawy o finansach publicznych.

Jak zostało już wyżej zaznaczone nie wszystko może być finansowane bezpośrednio w oparciu o art. 32 ust. 2 -3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Można powołać się na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r. IX/25/2013 - Dopuszczalna przez prawo forma finansowania przez gminę turnieju sportowego organizowanego przez Ochotniczą Straż Pożarną, która stwierdza, że zgodnie z przepisem art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W związku z przepisem art. 32 ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, sfinansowanie bezpośrednio z budżetu gminy zorganizowania przez Ochotniczą Straż Pożarną turnieju sportowego naruszyłoby ww. przepis ustawy o finansach publicznych, gdyż zadanie to nie leży w sferze zadań publicznych realizowanych przez gminy. Jedyną dopuszczalną przez prawo formą finansowania przez gminę turnieju sportowego organizowanego przez Ochotniczą Straż Pożarną, która działa na mocy ustawy z 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, jest udzielenie z budżetu gminy dotacji, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Podsumowując, środki przekazywane przez gminę na rzecz OSP stanowią podstawowe źródło jej finansowania. Jednakże fundusze przyznawane przez gminy nie wykluczają otrzymywania finansowania z innych źródeł.

 

Środki finansowe, które OSP mogą pozyskać z dodatkowych źródeł:

 

1. Środki finansowe przekazywane przez Związek Ochotniczych Straży Pożarnych na rzecz Ochotniczych Straży Pożarnych. Podstawą pozyskiwanych środków jest umowa zawierana z Ministrem Spraw Wewnętrznych i administracji.

2. Na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowe co roku Minister Spraw Wewnętrznych wydaje rozporządzenie w sprawie wysokości środków finansowych i ich podziału między jednostki ochrony przeciwpożarowej działające w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Środki te przydzielane są również dla OSP działającym w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

3. Na podstawie umów zawieranych przez jednostki OSP bezpośrednio z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Środki pochodzą z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przeznaczonych na zakup samochodów pożarniczych.

4. Środki przekazywane przez zakłady ubezpieczeń na podstawie przepisów art. 38 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej na cel ochrony przeciwpożarowej. Połowa z przekazywanych pieniędzy przyznawane są Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej i Zarządowi Głównemu Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskie. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad rozdziału środków finansowych przeznaczonych wyłącznie na cele ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 1999 Nr 53 poz. 564) przyznawane są OSP po rozpatrzeniu odpowiednich wniosków.

Zgodnie z § 3 przytoczonego wyżej rozporządzenia rozdziału środków finansowych, Prezydium Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej po rozpatrzeniu wniosków jednostek ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 pkt 4 i 6 ustawy, przekazywanych za pośrednictwem właściwych terytorialnie zarządów wojewódzkich Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej, wraz z opinią właściwego terytorialnie zarządu powiatowego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast zgodnie z § 4 Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej dokonuje rozdziału środków finansowych między jednostki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 pkt 1-6 i 8 ustawy, po rozpatrzeniu wniosków tych jednostek przekazywanych za pośrednictwem właściwych terytorialnie komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej wraz z opinią właściwego terytorialnie komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej.

Cele, na które przekazywane są środki finansowe muszą być zgodne z § 2 rozporządzenia.

Ponad powyżej opisane sposoby pozyskiwania środków finansowych przez OSP, Państwowa Straż Pożarna jest obowiązana do przekazywania nieodpłatnie technicznie sprawnego, zbędnego sprzętu i urządzeń ochotniczym strażom pożarnym, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu wojewódzkiego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 31 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Należy również pamiętać, że społeczne organizacje ratownicze będące stowarzyszeniami funkcjonując na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach pozyskują środki na swoje działanie ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej. Ponadto, stowarzyszenie opiera swoją działalność na pracy społecznej członków. Pracę społeczną członków stowarzyszenia również należy zaliczyć do źródeł powstania majątku stowarzyszenia. Wynika to z faktu, iż pracując społecznie (bez wynagrodzenia), członkowie stowarzyszenia zwiększają jego aktywa. Stowarzyszenia mogą uzyskiwać majątek także na inne sposoby, które są dozwolone przez prawo. Przykładowo, obok wymienionej w przepisach o stowarzyszeniach umowy darowizny, stowarzyszenia mogą nabywać majątek w drodze innych umów, np. umowy sprzedaży czy zamiany.

 

informację przygotował
adw. Krzysztof M. Miazga
24 XI 2015  r.